清代政府发布最高命令的手续,又是非常不合理。他的最高命令称上谕,上谕又分为两种:一种是明发上谕,一种是寄信上谕。明发上谕都是比较不关紧要的事,譬如皇帝出外巡幸,上陵,经筵,救荒,以及中央政府尚书,侍郎,地方政府总兵知府以上的升降,以及晓谕中外诸事,都由内阁拟好,皇帝看过,再由内阁交到六部,这是中国向来的惯例。寄信上谕是清代特有的,不按上述程序,而直接由皇帝军机处寄给受命令的人。譬如给江苏巡抚的上谕,直接寄给巡抚,旁人谁也不知道。或者要交给吏部尚书的,也是直接寄信给吏部尚书,此外无人得知的。开始时,或因军事机密,才用这办法,后来凡是紧要的事,差不多都用寄信上谕发出了。这种上谕,由军机处拟给皇帝看,皇帝看过以后,封来盖起一个印,这个印叫“办理军机处”,这是说办理军机的地方。什么人在那里办理呢?这当然是皇帝了。这个印一盖,谁也不能看。譬如是有关经济财政问题的,送给江苏巡抚,连户部大臣也不能看。若是有关军事的,送给两广总督,兵部尚书也不能看。在办理军机处的人,就叫军机大臣,名义上是大臣,照制度法理讲,并不是大臣,因为他是皇帝御用的,而不是政府的正式最高行政首长啊。这种上谕封好,办理军机处的印盖了,就交给兵部尚书,并部尚书并不能拆看,只要他加一个封袋,直接发给受命令的人。如是则一切事情,全国中外各长官,都直接向皇帝发生关系,其他旁人全都不知道。这不是全国政治,都变成秘密不再公开了!秘密政治这当然只能说是一种法术,而不能说是一种制度呀!
直到现在,还有传刻的雍正朱批上谕,这在清代政治上是一种了不得的圣旨。雍正是有名能专制的。他的上一代是康熙。在中国历史上,康熙也算是一个好皇帝,至于雍正便太专制了。我们现在看他的朱批上谕,就可以看出清代皇帝是如何般统治中国的。在当时,全国各地地方长官一切活动他都知道,大概全国各地,都有他私派的特务人员的。因此许多人的私生活,连家人父子亲戚的琐碎事,都瞒不过他。一切奏章,他都详细批。他虽精明,同时又独裁,但他有他的精力,他有他的聪明,中外事,无论大小,旁人还不知道,他已经知道了。从前做皇帝,外面送给皇帝的公事,先送到六部,皇帝拿出来的公事,六部也一定得先看。因为政治该公开,而六部尚书是全国的行政首长呀。这在明代还是如此的。那时大官的任用还有廷推,小官的任用则只经过吏部。事关教育,则一定要经礼部的。不能说皇帝私下决定了,不再给政府行政长官预闻就可办。这绝不能说是一种制度,也不能说它是习惯法,只该说它是法术。为什么?因为这是纯粹出之于私心的。而私心则绝不能形成出制度。
有这一点看来,清代比明代更独裁。明代还是在制度之下由皇帝来当宰相。宰相废了,而宰相的职权则由皇帝兼。只是宰相做错了,须负责。皇帝做错了,可以不负责。除此一分别以外,明代制度还是和过去大体相似的。清代就更超越了这限度。我们曾讲过,唐宋诸代的诏敕,宰相一定要盖章,没有宰相的章,就不成为诏书。为什么皇帝下诏书一定要宰相盖章呢?这就是一种制度了。为什么皇帝的诏书不能给旁人看,而要直接送出呢?这就是一种法术了。这里的分别很简单,换句话说:一个是公的,有理由的,一个是私的,没有理由的。清代那种私心的政治,又怎样能做得下去呢?这就因为皇帝背后有全部满洲人撑腰。一个皇帝要独裁,他背后定要有一部分人强力支持他,他才能真独裁。任何一个独裁者,都有拥护他独裁的一个特定的集团。我们此刻说皇帝独裁,我们也要看是哪个力量在帮助他独裁,拥护他独裁。中国历史从秦以后,历代皇帝的背后就没有这样一个固定的力量。贵族吧,军人吧,资产阶级把,都没有。若说皇帝利用读书人,读书人在拥护皇帝,可是读书人拥护皇帝比较是公的。因为读书人不是皇帝的私势力。而且读书人也不是一个固定的集团。中国历史上只有元和清,皇帝后面有整批蒙古人和满洲人帮忙。其他各代,大体说,是全国的读书人——有全国民众中间受过教育经过考试的人来帮政府忙,这不能说是不公道。有人认为这便是“封建社会”了,这真是胡说。读书人不就是封建。反过来说,皇帝或政府,存心培植读书人,也并不是私心。并不如元清两代,存心扶护蒙古人和满洲人。这种政治当然是私心的。因为其是私心的,所以一切表现都不成为制度,而只是法术。
丑、清代的六部尚书
清代的六部尚书,也沿袭明制。可是明代六部尚书的权相当大,尤其是吏兵两部。全国用人调兵,都归这两部管。皇帝上谕下颁,要经六部,全国事情上去,也要经六部,兵部尚书还有权下命令给督抚。清代的六部,权就小得多。六部尚书已经不能对下直接发命令,六部尚书已经不成其为行政之首长。更不同的是六部尚书侍郎对皇帝皆得单独上奏这一