直辖无法达到时，分封既是不得已的选择，也是非常有效的羁绊手段。
之前，由于三韩、秽人、高句丽、倭人不断袭击大汉殖民点。刘备不得不滞留大量人才和军队在海东。
分封下去后，封侯们就会拼了老命，平压上所有财产抵挡当地土着，这种主人公意识和主动性，绝对超过流官和外来驻军。这就好比私营企业，在充分竞争的行业，远比国有企业更有效率和竞争力。
而青州和护东夷将军，则平价卖给他们兵器、煤炭、布匹、马匹，以及各种生活用品。
封侯们又将当地特产，俘虏的女奴、男奴卖给青州海东的大、中庄园主，卖给矿场主，砖瓦窑，冶炼厂，纺织印染等各种工厂。
蔡琰写下评论：“一枚一枚金币、银币，金黄、亮银色的资本，建立在奴隶和工人们的血汗之上，资本压榨相对地主收租有所进步，一样免不了野蛮而血腥。”
青州报上蔡琰的评论，不仅给青州的政策带来很大的负面影响，成为诸侯攻击的口实，也使刘备陷入深深的思虑和自省。